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06 de mayo de 2014

Los plazos no son fatales, pero tampoco infinitos

Luis Cordero, socio de FerradaNehme a cargo del área de Derecho Público y Gobierno, escribió la siguiente columna para El Mercurio Legal.

Los plazos no son fatales, pero tampoco infinitos

“… Aunque aún prima la idea de que los plazos no son fatales en el Derecho Administrativo, la propia jurisprudencia de la Corte en materia de procedimiento sancionador ha ido construyendo un estándar de garantía…”

Aunque el tiempo para el Derecho es una cuestión básica, en el Derecho Administrativo logra dimensiones destacadas esencialmente porque tras los plazos que impone la ley a la Administración está en juego el ejercicio de potestades en favor del interés general, pero también la manera en que los particulares ejercen sus derechos frente a los organismos públicos o bien protegen sus esferas de interés del ejercicio de potestades públicas.

Por eso en general el sistema legal reacciona con algunas instituciones frente al cumplimiento de plazos que se imponen a la Administración. En ocasiones caducará el ejercicio de potestades, ya que la ley exige que estas se ejerzan dentro de determinado tiempo (p.e plazo para invalidar), en otras impedirá que la Administración persiga sanciones o castigos (p.e. prescripción), en ocasiones presumirá efectos (p.e. silencio positivo o negativo), en otras sólo afectará la responsabilidad de los funcionarios (p.e. infracciones por omisión de actuación con afectación de derechos) y en otras tantas implicará comprometer la responsabilidad del Estado por falta de servicio (p.e. un caso en que el servicio no se presta, debiendo hacerlo en tiempo oportuno).

Sin embargo, en la teoría general del Derecho Administrativo todavía se afirma que, salvo texto legal en contrario, los plazos no son fatales para la Administración, sin perjuicio de la responsabilidad en la que pudiera incurrir el funcionario. Esta tesis, de antiguo repetida por la doctrina (Silva Cimma, 1994 – 2007) y recogida por la jurisprudencia, tiene por finalidad señalar que aunque los plazos legales se excedan, el interés público que subyace al ejercicio de una potestad no puede verse sacrificado por el incumplimiento de un plazo. Para muchos, esta manera de entender el tiempo en el Derecho Administrativo implica que los plazos sean meramente referenciales, salvo claro está que la ley indique un efecto expresamente en un sentido inverso.

Pero, pese a esto, durante el último tiempo la jurisprudencia de la Corte Suprema ha tratado de acotar los efectos de los plazos aplicables en procedimientos administrativos, especialmente los sancionatorio, en los casos en que la ley nada dice. La tesis central de la Corte ha sido que no obstante esos plazos procedimentales en principio no son fatales, no pueden irrogar una dilación indebida sin afectar la naturaleza del procedimiento sancionatorio, especialmente su efectividad, o bien la afectación de los derechos procedimentales de los particulares.

La primera de esas reacciones la realizó la Corte Suprema en base a la doctrina del Ministro Pierry, conocida como el decaimiento del procedimiento sancionador. El argumento central de la Corte en este caso, es que si bien hay procedimientos sancionatorios sectoriales que tienen plazos asociados, sin señalar consecuencias expresas por la dilación en el tiempo, lo cierto es que estos constituyen procedimientos supletoriamente sometidos a la Ley de Procedimiento Administrativo que no tolera plazos superiores a los seis meses para un procedimiento y, que en el peor de los casos, no permite que las autoridades publicas ejerzan competencias sobre un acto administrativo después de dos años (plazo para invalidar, luego del cual la potestad caduca), porque en ambos casos el objetivo para el cual el procedimiento se había instruido ya ha perdido sentido. Esa tesis, que como advertí en su oportunidad puede tener críticas teóricas, se ha terminado por imponer en la jurisprudencia de la Corte, aun cuando en algunos procedimientos especiales los ha excepcionado sobre la base de justificar por qué su estándar previo no se aplicaba.

La segunda de las reacciones, la ha señalado este mes la Corte Suprema (14.04.2014, rol 5165-2013) a consecuencia de un procedimiento de reclamación en materia tributaria, aun cuando conocía el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos. La Corte afirmó que en este procedimiento de reclamación – a falta de texto expreso- no puede tener una duración superior al período que tiene la autoridad para fiscalizar, en este caso de seis años, porque de lo contrario se dejaría al contribuyente en una situación de incertidumbre superior al que la propia ley permite. Al actuar de ese modo, afirmó la Corte, se produce una violación de garantías porque importa someter al afectado “a una carga que perpetúa la indefinición de su situación fiscal y patrimonial, en una continua vulneración de su derecho a obtener un pronunciamiento jurisdiccional definitivo respecto a su requerimiento, sea éste favorable o desfavorable”.

De este modo, aunque aún prima la idea de que los plazos no son fatales en el Derecho Administrativo, la propia jurisprudencia de la Corte en materia de procedimiento sancionador ha ido construyendo un estándar de garantía. La tesis común de ambas reacciones de la Corte es que no se puede someter a los ciudadanos a procedimientos que excedan los plazos que la propia autoridad administrativa tiene para ejercer sus propias facultades generales.
La Corte ha advertido, entonces, que si bien los plazos en el Derecho Administrativo no son fatales, tampoco pueden ser infinitos, aun cuando la ley nada establezca al respecto.

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